公务员养老并轨应去福利化

　　京华时报[微博]记者赵鹏

　　最新媒体报道将“机关事业单位养老改革个人缴费问题”再次推到风口浪尖。针对养老保险双轨制并轨难产的相关原因，以及诸多可行性问题，京华时报记者专访了全国政协委员、对外经济贸易大学保险经济学院副院长、中国社会保险学会理事孙洁教授。

　　孙洁认为，现行机关事业单位退休制度带有福利性质，而非保险制度，养老制度并轨对于机关事业单位来说，就是由福利化的退休制度转向保险型养老制度的过程。为减少改革阻力，作为补充养老保险制度的职业年金应与并轨同步实施。

　　难在保障公务员退休待遇不降

　　京华时报：对养老双轨制并轨方案争论的实质是什么？

　　孙洁：关于养老双轨制的讨论，缘于机关事业单位退休制度与企业职工社会化养老保险制度不同所造成的退休人员收入差异较大，并由此引发了养老保障公平性问题，机关事业单位职工退休金优厚且无需缴纳任何社会保险费用，性价比要比企业职工养老金高。

　　其实，在国际上有些国家有为公职人员建立专门养老保险制度的，如哥伦比亚、巴西、比利时、法国等。另有一些国家没有建立专门的公职人员养老保险制度，如澳大利亚、奥地利、加拿大等建立的是国民基本养老保险制度加专门的职业年金。

　　在中国，养老保险并轨的核心意义在于消除制度不一所带来的养老金待遇水平的差异，增强养老保障的公平性。在此背景下，机关事业单位退休制度向企业职工基本养老保险制度并轨、建立与企业职工相同的社会养老保险制度是必然趋势。

　　京华时报：在企业，养老保险单位缴费一般为缴费工资基数的20%，个人缴费8%；职业年金单位最高缴费8%，个人缴纳4%。单位总缴费率最高接近30%。有观点认为，双轨制并轨之难，并非因机关事业单位本身更有话语权而阻挠改革，而是因为这项改革缺乏财政资金支持。您认为并轨最大的难点到底是缺钱还是缺决心？

　　孙洁：并轨之难既难在制度设计，也难在资金保障。

　　制度设计关键在于如何保证机关事业单位职工并轨后退休金不会出现大的下降，更难的是资金问题。统计数据显示，1990年，全国机关退休费用总额为59.5亿元，2005年达到1827.7亿元，增加30倍，年均递增25%。2006-2008年的平均增长率也高达18.7%，明显高于同期在岗职工工资增长速度和经济增长速度。由于公务员退休金替代率较高，加之待遇调整和在职人员的工资增长挂钩，财政和单位负担越来越重。随着人口老龄化的加剧和收入水平的提高，退休人数逐年增多，公务员退休金支出逐年增加，势必进一步加重财政负担。

　　并轨同时应建立职业年金制度

　　京华时报：目前全国机关事业单位人员总数超过4000万人。养老保险和职业年金的单位缴费额如果由财政负担，无疑极其庞大，是否有必要将公务员和事业单位人员并轨分开进行，还是出于公平考虑，对所有机关事业单位人员同步并轨？

　　孙洁：2008年我国退休公务员人数就超过了300万人，事业单位涉及人数更加庞大。

　　在目前事业单位分类改革还不到位的情况下，事业单位中哪些参加改革后的机关事业单位养老保险，哪些参加城镇企业职工养老保险尚未完全确定。前者的职业年金需财政完全或部分出资，而后者的职业年金，财政并不负有出资责任。因此，事业单位分类改革不彻底，将直接影响事业单位养老保险(包括职业年金)财政出资的范围、比例及规模。所以当务之急是先进行事业单位分类改革，再实施机关事业单位养老保险制度改革。

　　京华时报：有观点认为双轨制并轨如果只先让机关事业单位人员参加养老保险并缴费，暂不为其统一建立职业年金，这将大大减少财政压力，但也意味着机关事业单位人员今后养老待遇可能有所降低。并轨改革如何才能解决这个问题？

　　孙洁：如果改革后的机关事业单位基本养老保险制度同企业一样，那么就必须建立相应的职业年金来防止改革后的养老金待遇大幅下跌，以减轻反对改革的阻力。

　　从发展趋势看，机关事业单位养老保险制度应统一且服从于我国养老保险体系建设的大局，即公务员养老保险应与城镇职工养老保险采取同样的制度模式。改革以后，若不建立职业年金，仅依靠机关事业单位基本养老保险制度，必然导致公职人员养老金待遇降低，由此会招致公务员、科研人员、医生等相关人员的强烈反对。因此，机关事业单位养老金制度改革不仅要关注养老保险制度的公平性与合理性和财务可持续性，更要充分估计改革的政治性后果。作为经济补偿性质的职业年金制度将对改革进程的稳定持续起重要作用，职业年金要与机关事业单位基本养老保险制度同步设计实施。

　　2008年国家启动事业单位养老保险制度改革，出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，提出事业单位养老保险模式的基本框架为“社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度+职业年金”，并在广东、上海、山西、浙江和重庆等5个省市试点。2011年我国提出在5个试点省市推行《事业单位职业年金试行办法》。至此两个层次的事业单位养老保险制度框架已经确定。鉴于机关与事业单位的退休制度模式相同，只是退休金水平存在一定差异，双轨制并轨应在此基础上进行。

　　养老金替代率最终应当趋同

　　京华时报：您认为可行的养老保险双轨制并轨方案是什么？

　　孙洁：我个人观点是，统一并简化现有碎片化的养老保险制度模式。无论企业职工还是机关事业单位公职人员，只要是有就业岗位或稳定持续工资收入来源的人，均实行就业关联型养老保险制度，即实行“社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度+职业年金或企业年金”的制度模式。在现有缴费比例和缴费结构下，社会统筹养老金实行现收现付、以支定收，与社会平均工资挂钩，按照国家确定的目标替代率58.5%计算基础养老金。

　　个人账户方面，则按照个人缴费时间长短、缴费多少和投资收益建立个人账户，包括基本养老保险和职业年金。应建立个人缴费激励机制，对于超过法定缴费年限者应实行多缴多得、长缴多得。

　　京华时报：在并轨操作时还要注意哪些问题以使制度能在公平基础上切实推进？

　　孙洁：在并轨中，需要明确先增加公务员个人缴纳养老保险费的环节。应该说，现行财政供养的机关事业单位退休制度带有福利性，而不是保险制度。保险制度强调的是权利与义务相统一，缴费是获取养老金的必要前提。而机关事业单位不仅在一次收入分配中就享有财政性工资收入，而且在二次收入分配中的退休金也是由财政负担。因此，制度并轨对于机关事业单位来说，是由福利化的退休制度转向保险型养老制度的过程。在保险的基本制度框架内，个人缴费是义不容辞、天经地义的，基本养老保险制度与补充养老保险制度一样，都需要职工个人供款，以此形成养老保险个人账户。

　　其次，虽同是保险机制，与商业保险不同的是，社会养老保险的实质是养老风险的社会化分散，通过建立“基金池”、通过养老保险基金社会统筹来实现资金互济余缺，以分散每一个体的养老风险。因此，制度并轨对于机关事业单位来说，是将老年风险由单位保障、国家保障转化为社会保障。无论是企业还是机关事业单位，也无论是基本养老保险还是补充养老保险的企业年金或职业年金，只要是用人单位，都应承担缴纳社会保险费的责任，以此建立社会养老保险统筹基金和企业年金基金、职业年金基金。

　　第三，养老金待遇水平要与当地经济发展程度或社会平均工资水平挂钩，实行社会化养老保险。适度提高企业职工社会统筹养老金替代率，同时参照社会平均工资水平制订机关事业单位

　　职工的养老金替代率。这两个方向的调整应该是同时进行的。

　　1997年养老保险制度建立后，企业职工的基础养老金水平一直都是参照当地社会平均工资来制订，由此导致退休后养老金水平比照退休前工资都有或大或小的落差。现在应做的是，继续适度提高企业职工基础养老金水平，并在理性提高公务员工资、特别是基层公务员工资水平的基础上，参照当地社会平均工资水平制订机关事业单位的基础退休金替代率水平。毕竟从理论上讲，当一个人不再工作、退出工作岗位以后，他的收入必然要比在职职工收入低。最终应使企业职工与机关事业单位职工的基础养老金水平逐渐接轨、趋同，并通过第二支柱的企业年金和职业年金弥补基础养老金保障水平的差距。

　　■名词解释

　　养老金替代率

　　是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。因为实行双轨制，我国机关事业单位职工养老金替代率超过80%，甚至达到100%。目前企业职工养老金替代率则在50%以下。

　　职业年金

　　按照《事业单位职业年金试行办法》的表述，职业年金是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金基金由单位缴费、个人缴费和职业年金基金投资运营收益组成。职业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式管理。